文化和旅游部門在對旅游市場的管理和行政執(zhí)法中，基層執(zhí)法人員往往會遇到很多困惑，特別是對《旅游法》中提到的“景區(qū)主管部門”和“旅游主管部門”兩個概念無法理解，甚至誤把“景區(qū)主管部門”理解為“旅游主管部門”，再加上各級文化和旅游部門在下發(fā)的各種行政規(guī)范性文件中都要求基層文化和旅游部門加強對旅游景區(qū)的監(jiān)管，由此得出結(jié)論：文化和旅游部門可以依法對景區(qū)進(jìn)行監(jiān)管。

而讓基層執(zhí)法人員感到無所適從的是：法律沒有賦予文化和旅游部門監(jiān)管景區(qū)的職責(zé)，也沒有法律授權(quán)對旅游景區(qū)的相關(guān)違法行為設(shè)立有行政處罰的依據(jù)。最近幾年，一些地方的景區(qū)相繼出現(xiàn)了景區(qū)內(nèi)設(shè)立的宗教場所和尚與游客發(fā)生打架事件；景區(qū)內(nèi)設(shè)立的騎馬場所導(dǎo)致游客摔死事件；景區(qū)內(nèi)設(shè)立的氦氣球項目，因牽引繩脫落導(dǎo)致游客摔死事件；景區(qū)內(nèi)設(shè)立的玻璃滑道，導(dǎo)致游客群死群傷事故等，文化和旅游部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員被追究黨紀(jì)政紀(jì)處分，有的還被追究了刑事責(zé)任，教訓(xùn)極其深刻。

一、對兩個概念的理解

《旅游法》中規(guī)定的“旅游主管部門”和“景區(qū)主管部門”，是兩個不同的部門，而不是對一個部門的兩種不同的稱呼。從邏輯學(xué)來講，“同物異名”屬于同一概念。如“土豆”和“馬鈴薯”。一部法律如果出現(xiàn)了同一概念，則會讓大家產(chǎn)生歧義這是不允許的。

《旅游法》中的“旅游主管部門”我們可以理解為現(xiàn)在的“文化和旅游部門”，但法律沒有對“景區(qū)主管部門”進(jìn)行界定或解釋，這是因為，不同類型的景區(qū)對應(yīng)有不同的主管部門，涉及的部門很多。所以，法律沒有對“景區(qū)主管部門”進(jìn)行一一列舉，而是統(tǒng)稱為“景區(qū)主管部門”。

二、不同類型的景區(qū)對應(yīng)哪些主管部門

國務(wù)院機構(gòu)改革之前，不同類型的景區(qū)對應(yīng)的主管部門如下：

1.森林公園：由林業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國家林業(yè)局《國家級森林公園管理辦法》。

第二條 國家級森林公園的管理，適用本辦法。

第三條 國家林業(yè)局主管全國國家級森林公園的監(jiān)督管理工作。

縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)國家級森林公園的監(jiān)督管理工作。

2.濕地公園：由林業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國家林業(yè)局《國家濕地公園管理辦法(試行) 》。

第四條 國家林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)全國濕地公園的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作，以及負(fù)責(zé)本辦法的實施。

3.沙漠公園（石漠公園）：由林業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國家林業(yè)局《國家沙漠公園管理辦法》。

第五條 國家林業(yè)局負(fù)責(zé)國家沙漠公園建設(shè)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，具體工作由國家林業(yè)局防沙治沙辦公室承擔(dān)。

4.地質(zhì)公園：由國土資源部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國務(wù)院《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》。

第六條 國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門在國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門協(xié)助下，對全國地質(zhì)遺跡保護實施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門在同級環(huán)境保護行政主管部門協(xié)助下，對本轄區(qū)內(nèi)的地質(zhì)遺跡保護實施監(jiān)督管理。

第八條對具有國際、國內(nèi)和區(qū)域性典型意義的地質(zhì)遺跡，可建立國家級、省級、縣級地質(zhì)遺跡保護段、地質(zhì)遺跡保護點或地質(zhì)公園，以下統(tǒng)稱地質(zhì)遺跡保護區(qū)。

5.自然保護區(qū)：由環(huán)境保護部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國務(wù)院《自然保護區(qū)條例》。

第八條國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。

國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護區(qū)的綜合管理。

國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū)。

縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)自然保護區(qū)管理的部門的設(shè)置和職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定。

6.水利風(fēng)景區(qū)：由水利部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：水利部《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》

第四條 縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真負(fù)責(zé)，加強對水利風(fēng)景區(qū)的監(jiān)督管理。

水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)（一般為水利工程管理單位或水資源管理單位）在水行政主管部門和流域管理機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理和保護工作。

7.風(fēng)景名勝區(qū)：由住建部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。

第五條 國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。

省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府其他有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。

8. 文物保護單位：由文物部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：《文物保護法》。

第八條 國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護工作。

地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護實施監(jiān)督管理。

縣級以上人民政府有關(guān)行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的文物保護工作。

9.宗教場所：由民宗部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

依據(jù)：國務(wù)院《宗教管理條例》。

第五條 縣級以上人民政府宗教事務(wù)部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理，縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法負(fù)責(zé)有關(guān)的行政管理工作。

國務(wù)院《宗教活動場所管理條例》第二條 本條例所稱宗教活動場所，是指開展宗教活動的寺院、宮觀、清真寺、教堂及其他固定處所。

設(shè)立宗教活動場所，必須進(jìn)行登記。登記辦法由國務(wù)院宗教事務(wù)部門制定。

10.特種設(shè)備和大型游樂設(shè)備：由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)管理。

《特種設(shè)備安全法》

第二條 特種設(shè)備的生產(chǎn)（包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營、使用、檢驗、監(jiān)測和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理，適用本法。

本法所稱特種設(shè)備，是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備。

國家對特種設(shè)備實行目錄管理。特種設(shè)備目錄由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

國務(wù)院《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》

第二條本條例所稱特種設(shè)備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器（含氣瓶，下同）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施和場（廠）內(nèi)專用機動車輛。

前款特種設(shè)備的目錄由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門（以下簡稱國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門）制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《特種設(shè)備目錄》。其中，電梯、客運索道、大型游樂設(shè)施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛、客運纜車、峽谷漂流系列、水滑梯系列、非公路用旅游觀光車輛、碰碰船系列、蹦極系列、滑索系列、空中飛人系列、系留式觀光氣球系列等都在目錄之中。

其中：場（廠）內(nèi)專用機動車輛是指除道路交通、農(nóng)用車輛以外僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域使用的專用機動車輛。

2018年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革，組建自然資源部，將國土資源部的職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合。2018年9月，國家將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃入自然資源部，原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)管理職責(zé)劃入國家林業(yè)和草原局（在自然資源部）。

這意味著自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、國家公園、沙漠公園、石漠公園、濕地公園、森林公園等各類職責(zé)整合，這些旅游資源將統(tǒng)一由自然資源部門負(fù)責(zé)管理。

11.其他

（1）漂流活動該誰管？

依照國家體育總局頒布了《體育場所開放條件與技術(shù)要求》（GB19079.1—2013）第11部分《漂流場所》，本部分適用于向社會開放的各類漂流場所。本部分的內(nèi)容全部為強制性。由國家體育總局體育經(jīng)濟司歸口并負(fù)責(zé)解釋?？梢?，漂流景區(qū)該體育部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。但根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布的《特種設(shè)備目錄》的規(guī)定，“峽谷漂流系列”歸質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，即由現(xiàn)在的市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。何謂“峽谷”，是指谷坡陡峻、深度大于寬度的山谷。即兩山夾一峽。

（2）熱氣球和氦氣球該誰管？

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布的《特種設(shè)備目錄》中有“系留式觀光氣球系列”，包括系留式觀光熱氣球和氦氣球。根據(jù)國家體育總局《體育項目立項管理辦法》的規(guī)定，熱氣球（編號048，不包括氦氣球）若作為競技類體育項目，該體育部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。若安裝在旅游景區(qū)內(nèi)作為游樂設(shè)施使用，由原技術(shù)監(jiān)督管理部門即現(xiàn)在的市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

國務(wù)院《通用航空飛行管制條例》（國務(wù)院、中央軍委令第371號）

第三十一條升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球，不得影響飛行安全。

本條例所稱無人駕駛自由氣球，是指無動力驅(qū)動、無人操縱、輕于空氣、總質(zhì)量大于４千克自由飄移的充氣物體。

本條例所稱系留氣球，是指系留于地面物體上、直徑大于1.8米或者體積容量大于3.2立方米、輕于空氣的充氣物體。

第三十二條無人駕駛自由氣球和系留氣球的分類、識別標(biāo)志和升放條件等，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定。

第三十三條進(jìn)行升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球活動，必須經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上氣象主管機構(gòu)會同有關(guān)部門批準(zhǔn)。具體辦法由國務(wù)院氣象主管機構(gòu)制定。

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局主要是對系留式觀光氣球的生產(chǎn)技術(shù)指標(biāo)和使用技術(shù)要求作出具體規(guī)定。國家體育總局只是將熱氣球納入比賽項目。而國務(wù)院頒布的《通用航空飛行管制條例》屬于上位法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。因此，自由氣球或者系留氣球應(yīng)當(dāng)由氣象主管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

要注意的是：有些經(jīng)營者對氣球充裝氫氣（氫氣比氦氣便宜很多），但氫氣容易燃燒或者爆炸，這是非常危險的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止。

（3）玻璃棧道歸誰管？

2018年7月，由河北省建筑科學(xué)研究院和石家莊鐵道大學(xué)等單位主編的《景區(qū)人行玻璃懸索橋與玻璃棧道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布，由河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省質(zhì)量監(jiān)督局、河北省旅游發(fā)展委員會、河北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布公告。2019年1月，湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)出《關(guān)于加強自然景區(qū)玻璃橋和玻璃棧道建設(shè)管理的通知》：凡在自然景區(qū)內(nèi)新建玻璃橋和玻璃棧道的，一律報省人民政府審批，批準(zhǔn)建設(shè)的方可辦理建設(shè)手續(xù)。到目前為止，國家層面對玻璃橋和玻璃棧道的建設(shè)和管理還沒有相關(guān)的法律規(guī)定。

法律規(guī)定總是落后于科技和社會的發(fā)展。很多新興的旅游項目層出不窮，并不是游客參與的所有項目都能夠有對應(yīng)的管理部門。如：滑草、各類滑道、彩虹橋、CS拓展、懸崖蕩秋千等項目，都沒有明確的法律規(guī)定。我們總不能說：凡是沒有法律明確規(guī)定的，都該文旅部門負(fù)責(zé)監(jiān)管吧？

三、文化和旅游部門到底管什么？

職責(zé)法定，權(quán)力法授，依法行政，依法監(jiān)管，這是依法治國的基本要求。文旅部門應(yīng)當(dāng)厘清本部門的職責(zé)，依法履職，敢于擔(dān)當(dāng)，管好自己該管的事，而不能越權(quán)監(jiān)管，更不能明知不可為而為之，否則，就要承擔(dān)管的后果和責(zé)任。

《旅游法》第八十五條 縣級以上人民政府旅游主管部門有權(quán)對下列事項實施監(jiān)督檢查：

（一）經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)以及從事導(dǎo)游、領(lǐng)隊服務(wù)是否取得經(jīng)營、執(zhí)業(yè)許可；

（二）旅行社的經(jīng)營行為；

（三）導(dǎo)游和領(lǐng)隊等旅游從業(yè)人員的服務(wù)行為；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項。

旅游主管部門依照前款規(guī)定實施監(jiān)督檢查，可以對涉嫌違法的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料進(jìn)行查閱、復(fù)制。

上述規(guī)定明確了文旅部門的法定職責(zé)和權(quán)力。即對旅行社（包括未取得許可證的“黑旅行社”）的經(jīng)營行為、導(dǎo)游和領(lǐng)隊（包括未取得導(dǎo)游證的“黑導(dǎo)”）的服務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時，對法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項進(jìn)行監(jiān)管。如果不屬于法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項，則不屬于法定職責(zé)，也沒有法授權(quán)力，即不能管，管不好，管不了。

地方性法規(guī)（如《湖北省旅游條例》）并沒有賦予文旅部門監(jiān)管景區(qū)的責(zé)任。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2016〕）5號）明確規(guī)定了旅游部門的職責(zé)，旅游部門：依法承擔(dān)規(guī)范旅游市場秩序、監(jiān)督管理服務(wù)質(zhì)量、維護旅游消費者和經(jīng)營者合法權(quán)益的責(zé)任；負(fù)責(zé)牽頭組織對旅游市場秩序的整治工作；負(fù)責(zé)對組織“不合理低價游”、強迫和變相強迫消費、違反旅游合同等違法違規(guī)行為的監(jiān)管和查處；負(fù)責(zé)聯(lián)合相關(guān)部門組織查處“黑社”、“黑導(dǎo)”等非法經(jīng)營行為；主動配合參與打擊涉及旅游行業(yè)的“黑車”、“黑店”等非法經(jīng)營行為；負(fù)責(zé)對涉及其他職能部門職責(zé)的投訴及案件進(jìn)行轉(zhuǎn)辦等。國務(wù)院沒有規(guī)定由旅游部門負(fù)責(zé)對景區(qū)的監(jiān)管。

要注意的是，很多地方政府將對景區(qū)的監(jiān)管職責(zé)交給了文化和旅游部門，這是沒有法律依據(jù)的。有些同志認(rèn)為：凡是涉旅單位和場所都該文旅部門監(jiān)管，并承擔(dān)責(zé)任。這既無法律依據(jù)，也強人所難。地方政府既沒有“三定方案”依據(jù)，也沒有明確“三個清單”（責(zé)任清單、權(quán)力清單、負(fù)面清單）規(guī)定，亂點鴛鴦譜式地要求文旅部門監(jiān)管景區(qū)，只能是一廂情愿。

作為文旅部門的同志要加強溝通和協(xié)調(diào)，善于宣傳和引導(dǎo)，劃清監(jiān)管邊界和責(zé)任，千萬不能刷存在感。這不是不講大局，而是對法律的敬畏；這不是不聽領(lǐng)導(dǎo)的話，而是體現(xiàn)依法行政；這不是推卸責(zé)任，而是明確法定職責(zé)。

需要注意的是，很多地方領(lǐng)導(dǎo)會強調(diào)：管行業(yè)管安全；管業(yè)務(wù)管安全；誰主管誰負(fù)責(zé)；誰許可誰負(fù)責(zé)。這無疑是正確的。

管行業(yè)管安全：文旅部門負(fù)責(zé)監(jiān)管旅行社行業(yè)，不監(jiān)管景區(qū)行業(yè)，更不監(jiān)管旅游產(chǎn)業(yè)。習(xí)近平總書記說：“旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，是拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要動力?！眹鴦?wù)院2019年政府工作報告中強調(diào)“發(fā)展全域旅游，壯大旅游產(chǎn)業(yè)?！倍紡娬{(diào)了“旅游產(chǎn)業(yè)”。我們常說旅游活動涉及“吃、住、行、游、購、娛”，就構(gòu)成了“旅游產(chǎn)業(yè)”的全鏈條。文旅部門既沒有權(quán)力，也沒有能力對旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條進(jìn)行監(jiān)管，更不可能去包打天下。

管業(yè)務(wù)管安全：文旅部門負(fù)責(zé)監(jiān)管旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，對旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營活動中的安全負(fù)責(zé)?！堵糜畏ā返谒氖鍡l第二款規(guī)定：旅游者數(shù)量可能達(dá)到最大承載量時，景區(qū)應(yīng)當(dāng)提前公告并同時向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧蟾?，景區(qū)和當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時采取疏導(dǎo)、分流等措施。法律沒有規(guī)定景區(qū)要向旅游（文旅）部門報告。

誰主管誰負(fù)責(zé)：文旅部門主管旅行社的經(jīng)營行為和導(dǎo)游（領(lǐng)隊）的服務(wù)行為。景區(qū)有自己的主管部門，理應(yīng)由景區(qū)主管部門進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)各負(fù)其責(zé)。

誰許可誰負(fù)責(zé)：文旅部門只發(fā)放《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》和《導(dǎo)游證》，而不對景區(qū)發(fā)放許可證?！堵糜畏ā返谒氖邨l 經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可。這些經(jīng)營項目的許可證也不由文旅部門核發(fā)。

國務(wù)院在《關(guān)于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》明確要求：按照“屬地管理、部門聯(lián)動、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”的原則，建立旅游行政主管部門對旅游市場執(zhí)法、投訴受理工作的有效協(xié)調(diào)機制，明確各相關(guān)部門責(zé)任。文旅部門只有明確了自己的法定職責(zé)和權(quán)力，才能更好地履職盡責(zé)，基層才不會疲于奔命。各級政府也應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，做到各司其職。